十四五規(guī)劃主要內容十二個方略

1、全面建成小康社會城鄉(xiāng)規(guī)劃編制內容改革，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程2、“十四五”時期經濟社會發(fā)展指導方針和主要目標3、堅持創(chuàng)新驅動發(fā)展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制內容改革，全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢4、加快發(fā)展現代產業(yè)體系，推動經濟體系優(yōu)化升級5、形成強大國內市場，構建新發(fā)展格局6、全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制7、優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進鄉(xiāng)村振興8、優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化9、繁榮發(fā)展文化事業(yè)和文化產業(yè)，提高國家文化軟實力10、推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生11、實行高水平對外開放，開拓合作共贏新局面12、改善人民生活品質，提高社會建設水平

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法律依據:

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

第十四條 城市人民政府組織編制城市總體規(guī)劃。直轄市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制內容改革的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府報國務院審批。省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院審批。其他城市的總體規(guī)劃，由城市人民政府報省、自治區(qū)人民政府審批。

第十五條 縣人民政府組織編制縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報上一級人民政府審批。其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府組織編制，報上一級人民政府審批。

無錫市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例

第一章　總 則第一條　為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制內容改革了科學制定城鄉(xiāng)規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃編制內容改革，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理城鄉(xiāng)規(guī)劃編制內容改革，促進城鄉(xiāng)經濟和社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，根據《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等法律、法規(guī)，結合本市實際，制定本條例。第二條　本市行政區(qū)域內城鄉(xiāng)規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃編制內容改革的制定、實施、修改、監(jiān)督檢查以及相關城鄉(xiāng)建設活動，應當遵守本條例。第三條　城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實施，應當堅持以人為本，遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設的原則，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，發(fā)揮歷史文化和山水資源優(yōu)勢，引導新興產業(yè)發(fā)展，改善人居環(huán)境，并符合防災減災和公共安全的需要。第四條　各級人民政府應當加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的領導，根據城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的需要，加強規(guī)劃管理機構建設，將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經費納入本級財政預算。第五條　市、縣級市人民政府設立的城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會為議事協(xié)調機構，負責審議、協(xié)調城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實施中的重大事項。

城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會的組成形式和議事制度由同級人民政府決定。第六條　市、縣級市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責本行政區(qū)域內的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。

市、縣級市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可以根據工作需要設立派出機構，負責指定區(qū)域內城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的具體工作。

鎮(zhèn)人民政府依法做好城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關工作。

發(fā)展和改革、建設、國土資源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、公安、民防、住房保障和房產管理、市政和園林、城市管理、文化（文物）等有關部門應當按照各自職責，共同做好城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關工作。第七條　鼓勵開展城鄉(xiāng)規(guī)劃科學技術研究，推廣和應用先進技術，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理信息化建設，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科技水平和管理效能。

市、縣級市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可以依據國家、省有關標準和規(guī)范，制定城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的實施性技術規(guī)定，向社會公布后實施。第二章　城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和修改第八條　市人民政府組織編制市城市總體規(guī)劃，由省人民政府審查同意后，報國務院審批。

縣級市人民政府組織編制縣級市城市總體規(guī)劃，經市人民政府審查同意后，報省人民政府審批。

鎮(zhèn)人民政府組織編制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃。省人民政府確定的鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，由市或者縣級市人民政府審查同意后，報省人民政府審批；其城鄉(xiāng)規(guī)劃編制內容改革他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報市或者縣級市人民政府審批。第九條　市、縣級市人民政府組織編制的總體規(guī)劃，應當在報送審批前先經本級人民代表大會常務委員會審議，常務委員會組成人員的審議意見交由本級人民政府研究處理。

鎮(zhèn)人民政府組織編制的鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，應當在報送審批前先經鎮(zhèn)人民代表大會審議，代表的審議意見交由本級人民政府研究處理。

規(guī)劃組織編制機關報送審批市、縣級市城市總體規(guī)劃或者鎮(zhèn)總體規(guī)劃，應當將本級人民代表大會常務委員會組成人員或者鎮(zhèn)人民代表大會代表的審議意見和根據審議意見修改規(guī)劃的情況一并報送。第十條　鎮(zhèn)人民政府組織編制村莊規(guī)劃，報市或者縣級市人民政府審批。村莊規(guī)劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。第十一條　市、縣級市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和其他有關部門可以依據城市總體規(guī)劃，編制綜合交通、綠地系統(tǒng)、河湖水系、歷史文化名城、公共服務設施、基礎設施、產業(yè)布局、環(huán)境保護、綜合防災、地下空間等專項規(guī)劃，報本級人民政府審批。

市、縣級市人民政府在審批城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織編制的專項規(guī)劃時，應當征求其他有關部門的意見。市、縣級市人民政府在審批其他有關部門組織編制的涉及城市總體規(guī)劃的專項規(guī)劃時，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門就專項規(guī)劃是否符合總體規(guī)劃的要求提出審查意見。各類專項規(guī)劃之間應當相互銜接。

法律、法規(guī)對專項規(guī)劃編制和審批另有規(guī)定的，從其規(guī)定。第十二條　國家級、省級歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村和歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃的編制和審批按照國家和省有關規(guī)定執(zhí)行。

市、縣級市人民政府組織城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和文化（文物）行政管理部門編制市、縣級市歷史文化鎮(zhèn)村保護規(guī)劃，劃定保護范圍。

歷史文化鎮(zhèn)村所在地的區(qū)或者鎮(zhèn)人民政府應當根據批準的保護規(guī)劃，編制修建性詳細規(guī)劃。市、縣級市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當會同文化（文物）行政管理部門組織專家對修建性詳細規(guī)劃進行論證，并報市、縣級市人民政府批準后及時向社會公布。

濱州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例

第一章　總 則第一條　為了科學合理制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃實施，根據《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等法律、法規(guī)，結合本市實際，制定本條例。第二條　本市城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施、修改、監(jiān)督管理，以及在規(guī)劃區(qū)內進行的建設活動，應當遵守本條例。第三條　制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等相適應，遵循多規(guī)合一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設的原則，加強城市修補和生態(tài)修復，注重生態(tài)宜居和可持續(xù)發(fā)展，體現黃河三角洲自然、人文特色。第四條　經依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設和規(guī)劃管理的依據，未經法定程序不得修改。第五條　市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責全市的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，指導本行政區(qū)域內各縣的規(guī)劃編制與實施，具體負責市轄區(qū)和市屬開發(fā)區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等工作。

縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責本行政區(qū)域的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。

市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法部門負責本行政區(qū)域內城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查，并依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法律、法規(guī)查處違法建設行為。第六條　發(fā)展改革、公安、財政、國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、環(huán)保、旅游、人防、城管執(zhí)法等有關部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處，應當按照各自職責共同做好城鄉(xiāng)規(guī)劃相關工作。第七條　各級人民政府應當將城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理經費納入本級財政預算。第八條　市、縣人民政府應當組建由相關部門、專家、人大代表、政協(xié)委員和公眾代表等組成的城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會，對涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的重大事項進行審議，其審議意見應當作為政府的決策依據。

城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會的議事規(guī)則由同級人民政府制定，日常工作由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責。第九條　市、縣人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當加強規(guī)劃的綜合研究，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，加強地理信息和各類城鄉(xiāng)規(guī)劃數據庫的建設和管理，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科技水平和管理效能。第二章　城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和修改第十條　各類城鄉(xiāng)規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃、歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護規(guī)劃等的編制、審批、備案以及修改，依照城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

城市總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)建設用地范圍以外的街道，參照鎮(zhèn)的標準編制總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃，報市人民政府審批。第十一條　村莊規(guī)劃由村莊所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處組織編制，經村民會議或者村民代表會議討論同意，縣（區(qū)）城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審查后，報縣（區(qū)）人民政府審批；市屬、縣（區(qū)）屬各類開發(fā)區(qū)內的村莊規(guī)劃，報設立開發(fā)區(qū)的市、縣（區(qū)）人民政府審批。

總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內的村莊，不再編制村莊規(guī)劃。第十二條　規(guī)劃區(qū)內的城鎮(zhèn)建設用地，應當編制控制性詳細規(guī)劃，未編制控制性詳細規(guī)劃的不得進行建設。第十三條　市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處可以組織編制重要地塊的修建性詳細規(guī)劃，報市、縣人民政府審批。其他修建性詳細規(guī)劃，可以由建設單位委托具有相應資質的單位組織編制，并報市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據控制性詳細規(guī)劃審定。

修建性詳細規(guī)劃自審定之日起三年內未實施或者五年內未實施完畢的，應當重新審定。第十四條　市、縣人民政府應當組織編制地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，在保證公共安全的前提下，優(yōu)先滿足防災減災、人民防空、地下管網等基礎設施的需要。

城市地下空間規(guī)劃應當實行豎向分層立體綜合開發(fā)，橫向相關空間互相連通，地面工程與地下工程協(xié)調配合。

新建、改建、擴建城市道路應當依據專項規(guī)劃和功能需求同步規(guī)劃建設地下綜合管廊。因特殊原因不能建設的，應當進行管線綜合規(guī)劃設計，統(tǒng)籌各類管線建設。

規(guī)劃建設的地下工程，除因地質等原因不能建設的，建設單位應當按照規(guī)劃要求進行建設。第十五條　制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當加強對城市水系和特色景觀環(huán)境的整體控制。標志性景觀節(jié)點、重點旅游景區(qū)周邊應當規(guī)劃建設控制地帶，預留綠化帶、公共通道、視線通廊，保持周邊建設項目與景觀、景區(qū)相協(xié)調。第十六條　規(guī)劃組織編制機關應當在城鄉(xiāng)規(guī)劃獲得批準后三十日內，向社會公布規(guī)劃的主要內容和圖紙。

總體規(guī)劃的組織編制機關，應當定期組織規(guī)劃編制單位、有關部門和專家，對規(guī)劃實施情況進行評估，并向原審批機關提出評估報告。

安徽城鄉(xiāng)規(guī)劃改革試點方案有何要求？

近日，步行騎行專用空間，小公園、微廣場，老建筑改造再利用，徽風皖韻特色風貌凸顯……隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃改革試點工作的推進，人們生活的環(huán)境將會愈來愈好。今年6月，住房城鄉(xiāng)建設部將安徽省確定為全國城鄉(xiāng)規(guī)劃改革試點省。為推進城鄉(xiāng)規(guī)劃改革試點工作，省政府于近日印發(fā)《安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃改革試點方案》。

《試點方案》提出，進一步完善科學合理、層級明晰、管治有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，建立全域覆蓋、放管結合、實施有序的空間治理模式，健全權責對應、過程管控、約束有力的監(jiān)督管理機制，實現城鄉(xiāng)規(guī)劃體系更完善、特色風貌更凸顯、功能服務更優(yōu)質、規(guī)劃治理更有效，為全國城鄉(xiāng)規(guī)劃改革提供可復制、可推廣的經驗。

據悉，本次改革試點的主要任務是完善城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系，創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展方式；構建特色空間體系，創(chuàng)建城鄉(xiāng)特色風貌；優(yōu)化功能服務體系，創(chuàng)造城鄉(xiāng)優(yōu)良環(huán)境；改革規(guī)劃治理體系，創(chuàng)優(yōu)城鄉(xiāng)管理服務。

統(tǒng)籌落實“多規(guī)合一” 一張藍圖干到底

《試點方案》提出從省、市、縣三個層級，完善空間規(guī)劃體系，落實“三區(qū)三線”(城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界)等剛性管控要求，形成橫向到邊、縱向到底的一本規(guī)劃、一張藍圖。

通過建立跨市域和省際邊界規(guī)劃協(xié)調機制，強化區(qū)域聯動；建立規(guī)劃剛性傳導、城市體檢和動態(tài)維護機制，創(chuàng)新規(guī)劃實施；完善規(guī)劃督察員派駐、規(guī)劃備案和規(guī)劃審計監(jiān)督制度，健全規(guī)劃督查；建立省級空間規(guī)劃協(xié)調機制，鼓勵市縣整合部門規(guī)劃職能，進一步強化鄉(xiāng)村建設規(guī)劃管理；建立規(guī)劃信息平臺，確保“一張藍圖干到底”。

構建城市特色體系?凸顯徽風皖韻特色風貌

為改變千城一面，《試點方案》提出全面完成城市空間特色規(guī)劃(總體城市設計)，明確城市特色定位，構建城市特色體系，保護自然山水格局和歷史文化遺存，凸顯徽風皖韻特色風貌。強化合肥等國家城市設計試點城市示范效應，大力推進特色區(qū)域或街區(qū)建設，實施一批城市特色塑造示范項目。

同時，突出中小城市特點，科學合理確定縣城的風貌類型、街道尺度、建設強度和建筑體量，彰顯縣城整體形象和地方特色。選擇有地域代表性的縣城，開展宜居縣城建設試點。

實施城市修補和生態(tài)修復 提高城市宜居性

實施公共服務“一張圖”，以居民需求為導向，強化對公共服務、市政基礎、公共安全等設施的規(guī)劃建設和管控，有針對性地補齊公共服務設施短板。改善居民出行條件，增加步行騎行專用空間；積極建設小公園、微廣場；鼓勵老建筑改造再利用，優(yōu)先將舊廠房用于公共文化、公共體育、養(yǎng)老和創(chuàng)意產業(yè)。

在開展城市功能修補的同時，實施生態(tài)修復。開展海綿城市建設，加強黑臭水體、污染土地治理，加快受損山體修復，提升公園綠地品質，增強城市韌性。通過構建城市生態(tài)網絡，設立永久性城市綠帶提高城市宜居性。

根據《試點方案》，本次改革試點工作將分重點突破、系統(tǒng)推進、鞏固提升三步進行實施。到2020年，將形成城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的安徽樣板。

住建部城市總體規(guī)劃編制改革15個全國試點城市哪些

試點省和城市：江蘇、浙江兩省和沈陽、長春、南京、廈門、廣州、深圳、成都、福州、長沙、烏魯木齊、蘇州、南通、嘉興、臺州、柳州15個城市。

擴展資料：

城市總體規(guī)劃，是指城市人民政府依據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及當地的自然環(huán)境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現城市的經濟和社會發(fā)展目標，合理利用城市土地，協(xié)調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。

在全國15個城市開展城市規(guī)劃改革試點工作。其中，有三項非常關鍵的內容：

1、要強化城市規(guī)劃的兩個重要作用。一是戰(zhàn)略引領作用，即在國家發(fā)展戰(zhàn)略的大格局中去謀劃每個城市的發(fā)展藍圖和目標，同時落實十九大制定的到本世紀中葉分兩個階段要實現的戰(zhàn)略目標，落實國家三個大發(fā)展戰(zhàn)略的戰(zhàn)略意圖；二是剛性約束作用，包括劃定城市開發(fā)邊界線、劃定城市生態(tài)控制線等，還包括要把過去粗放擴張的發(fā)展方式轉變?yōu)橐詥栴}為導向，提高存量的質量，補齊短板，提高城市環(huán)境品質等，同時也把保護和傳承歷史文化作為非常明確的剛性要求。

2、在資源和要素配置上要“以人為中心”來考量。統(tǒng)籌把握好生產、生活、生態(tài)空間和功能的內在聯系，在合理半徑內統(tǒng)籌、混合布置功能，減少居民日常長距離通勤的現象，同時系統(tǒng)地提高城市在基礎設施、公共服務以及生態(tài)環(huán)境方面的承載能力。

3、要確保規(guī)劃的落實和執(zhí)行。要制定評估體檢的問責機制和監(jiān)督機制。同時也可以通過拓展市民來參與監(jiān)督城市規(guī)劃管理建設的全過程，提高城市治理水平的現代化。建議未來城市規(guī)劃能夠更加地系統(tǒng)性、整體性和兼容性，讓城市更加安全、宜居、包容。

資料來源：人民網-黃艷委員：正在15個城市開展規(guī)劃改革試點工作

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院-住房城鄉(xiāng)建設部《關于城市總體規(guī)劃編

城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的成功經驗有哪些

改革開放以來，如何適應社會主義市場經濟體制，城市規(guī)劃體系的改革進行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性詳細規(guī)劃和區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的初步形成。近幾年，深圳、廣州、南京等地進行了包括法定圖則、概念規(guī)劃等新的規(guī)劃方法的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展規(guī)劃，以充分發(fā)揮城市規(guī)劃對重大基礎設施布局的綜合指導功能、資源保護和利用的統(tǒng)籌功能、對城市間競爭合作的協(xié)調功能。這些嘗試一方面說明我國城市規(guī)劃在迅速邁進，越來越得到業(yè)內人士的共識。同時也說明城市規(guī)劃的改革在向針對性、可操作性、法定性方向發(fā)展。

1990年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的頒布實施，初步確立了城市規(guī)劃的法制框架。經過15年的發(fā)展，尤其是社會主義市場經濟體制不斷完善，城市規(guī)劃法的科學性、針對性、可操作性等方面存在的問題亟待調整、修改，以適應我國社會經濟新形勢的要求。建設部1991年《城市規(guī)劃編制辦法》及1995年《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》的出臺，確立了我國城市空間規(guī)劃體系的結構框架，為我國城市規(guī)劃的編制、審批、實施管理奠定了法制基礎。但我國空間規(guī)劃體系中存在許多不完善之處，是以目標干預為主的缺少彈性的規(guī)劃，尚處于物質建設規(guī)劃階段。

回顧改革開放20余年來，與國際城市規(guī)劃體系發(fā)展歷史相比較，從中吸取經驗和教訓，尋求與社會主義市場經濟體制相適應的城市規(guī)劃體系。城市規(guī)劃的發(fā)展依靠城市規(guī)劃體系的完善，包括從法律、技術到行政手段等一系列內容的科學化、系統(tǒng)化、完善化。城市規(guī)劃體系由法規(guī)體系、編制體系、管理體系三部分組成，法規(guī)體系是基礎，編制體系是依據，管理體系是手段，目的是通過依法編制、實施城市規(guī)劃，促進人口、經濟、資源、環(huán)境協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。本文在探討有關城市規(guī)劃編制體系內容的基礎上，重點對城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制體系、實施管理提出若干思考。

在城市規(guī)劃編制體系中，基于城市問題的解決、區(qū)域經濟復興、區(qū)域基礎設施共建共享、環(huán)境共保、資源合理配置和利用，作為城鎮(zhèn)群規(guī)劃及其空間范圍的各種研究如火如荼，近幾年開展的廣州市概念規(guī)劃、合肥城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、江蘇省三大都市圈規(guī)劃、安徽省三大城鎮(zhèn)群規(guī)劃、京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃、珠三角城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展規(guī)劃等均屬于城鎮(zhèn)群規(guī)劃的嘗試。

1.我國城市規(guī)劃編制體系的分析及實踐

l.1現狀及問題

我國現行的城市規(guī)劃體系包括城市規(guī)劃法規(guī)體系、城市規(guī)劃編制體系、城市規(guī)劃管理體系三方面內容。目前，我國城市規(guī)劃體系尚處于初級階段，正面臨經濟體制由計劃經濟向市場經濟體制、經營方式由粗放型向集約型轉變的兩大挑戰(zhàn)，以及我國加入wTO之后，來自國際方面的各種壓力和挑戰(zhàn)。從整體上來說，我國城市規(guī)劃體系包括理論體系、技術體系和實踐體系等均存在亟待解決的問題。首先，從理論體系來說，基礎理論缺乏，而應用理論未得到充分的發(fā)展。由于我國和西方在政治、經濟體制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方國家的模式，而應建立有中國特色的城市規(guī)劃體系的模式。其次，在技術體系方面，缺乏系統(tǒng)性的技術規(guī)范：規(guī)劃編制系列不完整，且無從參照；規(guī)劃的法定內容與規(guī)劃管理的銜接不夠，難以適應市場經濟下城市規(guī)劃管理的要求等。再次，從實踐體系來說，城市規(guī)劃的法律、法規(guī)不健全，現有的法律法規(guī)基本上是計劃經濟下的產物，面對市場經濟下出現的新情況、新問題，其可操作性不強；地方性法規(guī)或者不完善，或者與國家有關規(guī)定相矛盾；規(guī)劃管理方面尤其是“一書兩證”管理依據、程序有待規(guī)范，以適應投資體制改革和行政審批制度改革的需要。

2.現行城市規(guī)劃編制體系的反思

2．1區(qū)域規(guī)劃。新中國成立以來，開展過四次重要的區(qū)域規(guī)劃工作：一是20世紀50年代末期，按前蘇聯模式，以資源開發(fā)和大型工業(yè)項目區(qū)域規(guī)劃為主，在部分城市和省區(qū)開展。二是20世紀60年代，大規(guī)模的全國性各行政系統(tǒng)的農業(yè)區(qū)劃。三是20世紀80年代中期開始的，學習西方50～60年代的模式，從全國到各省市(個別到縣)的國土規(guī)劃。當時的國土規(guī)劃雖提出國土整治問題，但仍以資源開發(fā)、生產力與城鎮(zhèn)布局為中心，與西方的平衡區(qū)域生產力和城市發(fā)展的規(guī)劃有所不同。四是20世紀90年代初中期，全國各省(區(qū))開展的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。重點是研究城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，明確省域城鎮(zhèn)等級規(guī)模，職能結構、空間結構，提出基礎設施建設要求。目前，我國尚未形成

法定化、規(guī)范化的區(qū)域性綜合協(xié)調的空間規(guī)劃系列。中國面臨著經濟全球化和加入wTO的新形勢，城市之間的競爭不再僅僅表現為單個城市間的競爭，越來越表現為以核心城市為中心的區(qū)域整體間的競爭，以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次，城市進入快速發(fā)展階段，面臨經濟發(fā)展上工業(yè)化與后工業(yè)化雙重壓力，日益突出的環(huán)境問題以及資源短缺、就業(yè)壓力等，快速城市化階段城鄉(xiāng)發(fā)展出現的新舊矛盾的交錯，城市產業(yè)同構、低水平的重復建設和惡性競爭，客觀上需要開展區(qū)域空間規(guī)劃，研究區(qū)域經濟發(fā)展模

式和城市空間組合形式，發(fā)揮區(qū)域規(guī)模經濟和設施完備的優(yōu)勢，提升區(qū)域綜合競爭力。

2．2總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃是對城市地域內的各類資源，特別是對城市地域內的空間資源進行的整體配置和綜合協(xié)調。我國的城市總體規(guī)劃是在20世紀50～60年代，全面學習蘇聯時期引進的，經歷了近半個世紀的發(fā)展，經歷了艱苦的探索，在理論和實踐上取得了長足的進步。1989年12月國家《城市規(guī)劃法》、1991年建設部《城市規(guī)劃編制辦法》以及相關的規(guī)范陸續(xù)出臺，為城市規(guī)劃工作的健康發(fā)展提供了法定依據和技術規(guī)范。20世紀80年至今，全國各地已經按照5年一修編的周期，進行了三輪城市總體規(guī)劃編制或修編工作。第一輪20世紀80年代的城市總體規(guī)劃是以城市建設為特征，重點是

彌補基礎設施建設欠賬，保障了隨之而來的改革開放、大規(guī)模的城市發(fā)展的基本有序進行。第二輪20世紀90年代的城市總體規(guī)劃是以城市的協(xié)調發(fā)展為特征。規(guī)劃既要保證經濟發(fā)展的需要，同時又要考慮資源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展等問題。第三輪：2000年以來的城市總體規(guī)劃是以貫徹落實“五個統(tǒng)籌”科學發(fā)展觀，充分體現總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性，做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展、市域空間利用總體規(guī)劃與空間分區(qū)管治、城市綜合交通與重要基礎設施規(guī)劃布局、城市發(fā)展與項目建設時序的安排。城市總體規(guī)劃在不同經濟發(fā)展階段所表現出來的不同特點，一方面說明城市規(guī)劃的編制內容有著深刻的時代特征，另一方面說明我國的城市規(guī)劃事業(yè)漸趨成熟。但是城市總體規(guī)劃作為承上啟下的一個規(guī)劃環(huán)節(jié)，其上面的規(guī)劃層次(包括國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃)沒有明確的法律地位，表現為我國空間規(guī)劃系列不完善，直接導致城市總體規(guī)劃的編制缺乏上一層次的依據，而又與下一層次規(guī)劃缺乏良好的銜接。

為加強城市總體規(guī)劃的宏觀依據，在《城市規(guī)劃編制方法》中，加入了城市所在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求，并于1994年8月出臺了《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》。近年來，國家為強化土地管理、保護和節(jié)約土地資源的需要，接連出臺了若干個重要文件，均涉及到總體規(guī)劃與國土規(guī)劃相協(xié)調的問題。一是國發(fā)[1996]18號文：“城市總體規(guī)劃應與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調，切實保護和節(jié)約土地資源?！倍菄l(fā)[1997]11號文：“城市建設總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調，用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃?！比菄l(fā)[2004]28號文：“切實做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互銜接?！庇纱丝梢姡瑖覍τ诔鞘锌傮w規(guī)劃和國土規(guī)劃工作均高度重視。但是，二者在技術上存在一定的分歧，如在規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、用地指標控制以及用地分類等方面，均存在不完全可比的問題；同時在某些原則性問題上也存在分歧。城市總體規(guī)劃是對影響城市發(fā)展的重大問題如人口、資源、環(huán)境等進行專題研究，在此基礎上，科學確定城市性質、規(guī)模、發(fā)展方向和空間布局，統(tǒng)籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施。因此，新時期的總體規(guī)劃是指導城市建設發(fā)展的公共政策，而不再是單純的建設項目規(guī)劃。

2．3近期建設規(guī)劃。隨著城市總體規(guī)劃由過去的規(guī)模規(guī)劃向戰(zhàn)略規(guī)劃、政策規(guī)劃、控制規(guī)劃轉變，其內涵發(fā)生了較大變化。目前的總體規(guī)劃更加注重對城市發(fā)展的長遠戰(zhàn)略目標的研究，注重對城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展途徑的研究，注重對城市總體框架和功能的控制，注重研究城市可持續(xù)發(fā)展的問題，突出規(guī)劃強制性內容的規(guī)定，充分體現規(guī)劃的公共政策屬性。在此背景下，近期建設規(guī)劃亦發(fā)生較大變化，由過去城市總體規(guī)劃的附屬品轉向實施城市總體規(guī)劃的必要步驟，統(tǒng)籌安排城市近期建設項目的規(guī)模和時序。針對近期建設規(guī)劃地位和作用的轉變，國務院《關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，從端正城市建設指導思想，切實加強城鄉(xiāng)規(guī)劃調控作用的高度，強調了近期建設規(guī)劃的重要性。隨后建設部等9部委將做好近期建設規(guī)劃工作，作為貫徹落實國務院通知的重要內容，明確要求各級城市人民政府抓緊編制城市近期建設規(guī)劃。

2.城市規(guī)劃編制體系框架的設想

城市規(guī)劃編制體系框架的建構和完善，應為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供長遠性、前瞻性、全局性的戰(zhàn)略目標和藍圖，同時還應從城市規(guī)劃實施管理角度出發(fā)，為城市的宏觀總體控制和常規(guī)性管理提供法定依據。規(guī)劃必須具備原則指導下的應變能力，以適應市場經濟下的應對性。對于不同區(qū)位、不同資源票賦、不同規(guī)模、不同職能、不同類別、不同發(fā)展階段的城市能夠區(qū)別對待。為此，城市規(guī)劃編制體系可以分為戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃編制和圖則制定3大部分。戰(zhàn)略規(guī)劃可分為經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等，為法定規(guī)劃提供前瞻性、戰(zhàn)略性思路和支撐。規(guī)劃編制應該分法定系列和非法定系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規(guī)劃編制是圖則制定的依據，是圖則的政策、技術支撐；圖則是規(guī)劃的法律表現形式，是規(guī)劃意圖的法律化，為城市規(guī)劃的實施管理提供直接依據。

2.1規(guī)劃編制

規(guī)劃的編制以實現城市規(guī)劃的公共政策屬性，滿足規(guī)劃實施管理的需要，科學指導城市建設，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展為宗旨。試圖把所有實際需要的各種類型的規(guī)劃包含在一個系列里，是不可能的，也是沒有必要的。因此，應該將整個規(guī)劃編制系列分為規(guī)劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類城鎮(zhèn)一般均需編制的規(guī)劃，這些規(guī)劃上下層次互相銜接，是一個有機的整體，是城鎮(zhèn)實施規(guī)劃管理的法定依據。非法定系列是整個規(guī)劃編制體系不可缺少的組成部分，但這些規(guī)劃之間并不一定存在有機的聯系。按其深度而言，同一個規(guī)劃，可能既有屬于總體規(guī)劃層次的內容，也有屬于詳細規(guī)劃層次的內容。對于它們的類別、任務、內容和深度等不宜做統(tǒng)一規(guī)定，應按城鎮(zhèn)實際需要編制，為法定規(guī)劃的編制提供支撐。

2.1.1法定系列。包括區(qū)域空間規(guī)劃、總體規(guī)劃、近期建設規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃、詳細規(guī)劃等7層層次。從規(guī)劃的地域范圍講，區(qū)域空間規(guī)劃是市(縣)域或者跨行政區(qū)的；總體規(guī)劃、近期建設規(guī)劃和控制規(guī)劃是城鎮(zhèn)的；分區(qū)規(guī)劃是城市片區(qū)性的；詳細規(guī)劃是地段性的。從規(guī)劃的作用角度講，區(qū)域空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性的空間結構規(guī)劃，以發(fā)揮上級政府的監(jiān)督職能；總體規(guī)劃是城市功能控制性的用地布局空間結構規(guī)劃；近期建設規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃是實施城市總體規(guī)劃的發(fā)展建設規(guī)劃，是對總體規(guī)劃的深化、細化和落實。

2.1.2非法定系列。非法定系列的規(guī)劃可以是多種多樣的，有按專業(yè)編制的，有按地區(qū)編制的，還有按有效期限編制的，不必強求統(tǒng)一。但這些規(guī)劃，可根據各個城鎮(zhèn)的特點和不同時期的需要而編制，例如城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、項目選址規(guī)劃、各種專業(yè)規(guī)劃、各類特定地區(qū)的規(guī)劃、重要地區(qū)的城市設計等。

2．2圖則制定

規(guī)劃管理要做到依法行政，真正能夠直接起到管理依據和作用的，主要是近期建設規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃是宏觀層次的規(guī)劃，是城市發(fā)展的長遠目標和整體構想，起原則指導和調控作用。近期建設規(guī)劃是總體規(guī)劃實施的階段性具體安排，具體指導城市土地有序利用和項目的科學建設；控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃是總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的深化，是總體規(guī)劃意圖的具體體現，應該在規(guī)劃實施中起直接的控制作用。為了做到這一點，必須使近期建設規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃法制化，賦予它們“有國家強制力作保障”的法律特征。但由于規(guī)劃管理面對的是極其復雜且不斷變化的城市，規(guī)劃

必須既有原則的剛性，又有靈活的彈性。也就是使近期建設規(guī)劃和控制規(guī)劃的成果成為法定條文和圖則，使詳細規(guī)劃成為工作圖則，它們具有不同的審批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規(guī)劃基礎上，根據有關法規(guī)制定的，是控制規(guī)劃的法律表現形式。法定圖則是規(guī)劃管理的基本依據，實施規(guī)劃意圖的主要手段?？刂埔?guī)劃由于其圖紙、文字繁多，其圖紙和解釋性說明并不能直接成為法定圖則，只宜作為技術文件，成為法定圖則的說明和技術支撐。法定圖則應由有關的地方法規(guī)規(guī)定其法律地位、作用和審批、修改等程序，確保其法律效力的嚴肅性和權威性。同時制定其實施細則，規(guī)定法定圖則的土地分類、建筑物分組及其適宜建設的兼容性，以及土地使用強度和建筑形態(tài)要求等。法定圖則是規(guī)劃編制、規(guī)劃立法和規(guī)劃實施管理三者的結合。

2.2.2工作圖則。工作圖則是規(guī)劃管理部門日常進行規(guī)劃實施管理的工作依據，是對法定圖則的補充。工作圖則就是經過規(guī)定程序審批的詳細規(guī)劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細地對用地性質做出安排，規(guī)定應該建什么；更具體地規(guī)定地塊的開發(fā)強度和控制指標；更詳細地規(guī)定建筑物與周邊的關系；更具體地提出建筑形態(tài)的要求等。工作圖則的土地分類可以是“國標”的小類。工作圖則是城市規(guī)劃實施管理導則。用法定圖則把必須管的管住，而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下，給行政管理以適當的靈活性，既便于操作，也可通過行政管理彌補法定圖則之不足。

3.城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架研究

3.1城鎮(zhèn)群空間內涵

我國的城鎮(zhèn)群主要有兩種典型形式：一是以長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)的都市圈為代表，由自上而下的城市擴散和自下而上的農村城市化兩種力量結合而形成；二是以大城市地區(qū)為代表，特別是核心城市非農業(yè)人口超過100萬的城市地區(qū)，聚集和擴散兩種過程均十分明顯，城市邊緣組團和衛(wèi)星城發(fā)育明顯，城市周邊地區(qū)與城市核心地區(qū)之間聯系緊密，城鄉(xiāng)一體化程度深。

3.1．1城鎮(zhèn)群的空間界定。城鎮(zhèn)群是由中心城市和外圍非農化水平較高，與中心城市存在著密切社會經濟聯系的臨接地區(qū)兩部分組成。中心城市的確定，首先需劃分出城市實體地域，凡城市實體地域內非農業(yè)人口在20萬以上可視為中心城市。對于建成區(qū)面積占市區(qū)面積10％以上的城市，將包圍中心城市的縣級行政單元作為中心縣，視其為城鎮(zhèn)群的組成部分。

3.1．2城鎮(zhèn)群的功能整合。城鎮(zhèn)群是由強大的中心城市及其周圍鄰近城鎮(zhèn)與地域共同組成的高聯系強度的一體化地域，但是并非有了強大的中心城市就能構建成功的城鎮(zhèn)群。以中心城市為核心組織起來的協(xié)調分工是城鎮(zhèn)群整體優(yōu)勢確立與和諧運作的基礎。在日常城鎮(zhèn)群范圍內，重點是圍繞中心城市的日常生活、生產與環(huán)境職能構筑一個完整的城市功能體。在城鎮(zhèn)群范圍內，建立相對獨立的產業(yè)體系是實現城鎮(zhèn)群的戰(zhàn)略核心。城鎮(zhèn)群既可視作城鎮(zhèn)群體空間的基本經濟地域單元，也可視作一個基本的生態(tài)單元，其在更高層次與更大的范圍內還必須與其他城鎮(zhèn)群實現進一步整合。城鎮(zhèn)群在區(qū)域城鎮(zhèn)群體空間中的整合是一個復雜的過程，在此過程中會表現出更多的網絡狀發(fā)展關系，從而形成一個更大的城鎮(zhèn)緊密聯系空間。若干個城鎮(zhèn)群間類似作用的結果就是大都市連綿帶的生成與生長。

3.2我省城鎮(zhèn)群規(guī)劃實踐

城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展規(guī)劃的制定，目前在我國剛剛起步。我省城市規(guī)劃實踐方面，1996年編制了《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，首次提出“二線三片”的城鎮(zhèn)空間布局形式，從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮(zhèn)群概念。近年來，城鎮(zhèn)群規(guī)劃在規(guī)劃界出現的頻率越來越高。我省皖中地區(qū)、皖江地區(qū)、京滬鐵路安徽沿線地區(qū)，是全省城鎮(zhèn)化發(fā)展較快且極具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。2000年，按照省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的“二線三片”空間總體布局，省建設廳組織開展了這三個地區(qū)的城鎮(zhèn)群布局規(guī)劃研究工作，從戰(zhàn)略層面明確區(qū)域城鎮(zhèn)布局規(guī)劃的強制性內容，指導三個地區(qū)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和區(qū)域基礎設施建

設，協(xié)調城鄉(xiāng)建設，促進區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。2003年在三大城鎮(zhèn)群空間布局戰(zhàn)略規(guī)劃指導下，開展編制馬蕪銅城市群規(guī)劃。通過規(guī)劃編制和實施，實現區(qū)域整體利益和長遠利益最優(yōu)，推進跨省域基礎設施共建共享、資源有效配置和利用、人居環(huán)境共保、社會經濟協(xié)調發(fā)展，率先實現全面建設小康社會的目標。經過近年的探討和發(fā)展，我省以大中城市為核心的城鎮(zhèn)群實際已經或正在形成中，其推動力主要來自：中心城市的迅速擴張、開發(fā)區(qū)的建設、郊區(qū)化的作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、政府的城鄉(xiāng)一體化政策和城市市場體系的建設等。其中前三種力量主要來自城市，第四種力量來自鄉(xiāng)村，第五、六種力量把自上

和自下的力量聯系起來，這與西方城鎮(zhèn)群的形成機制有所區(qū)別。城鎮(zhèn)群的日漸形成，迫切需要科學的規(guī)劃引導其健康發(fā)展，為區(qū)域經濟發(fā)展的增長極。

3．3城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架

城鎮(zhèn)群規(guī)劃是在城市規(guī)劃編制體系框架基礎之上建立的，但又區(qū)別于城市規(guī)劃編制體系框架，因為城鎮(zhèn)群地域范圍有其特殊性，也有其規(guī)劃的特殊性。其規(guī)劃的主要目的是解決如何更好地發(fā)展城市，從社會經濟聯系緊密的區(qū)域角度解決城市問題。城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架由結構性的政策規(guī)劃和發(fā)展性的開發(fā)規(guī)劃二級結構組成，與城市規(guī)劃編制體系結構框架中的規(guī)劃編制法定系列相對應。而城市規(guī)劃編制體系結構框架中的非法定系列可根據城鎮(zhèn)群發(fā)展的具體情況作專題研究。從整體上來說，政策規(guī)劃指導發(fā)展規(guī)劃，是發(fā)展規(guī)劃編制的依據。政策規(guī)劃和開發(fā)規(guī)劃又分別由政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)

劃、重點地段規(guī)劃組成。4個層次組成政策規(guī)劃是一種結構性規(guī)劃，主要確定宏觀區(qū)域發(fā)展政策，包括區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略、產業(yè)發(fā)展政策、人口就業(yè)政策、社會服務發(fā)展政策、生態(tài)環(huán)境與自然保護政策、人文與歷史保護政策等。開發(fā)規(guī)劃包括4個內容與政策規(guī)劃相對應，并分別以對應的政策規(guī)劃為依據，同時以開發(fā)規(guī)劃的上一層次為依據。就城市規(guī)劃編制來說，政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃和專項規(guī)劃涉及區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃3個規(guī)劃層次；專項規(guī)劃和重點地段規(guī)劃涉及總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃3個規(guī)劃層次。

4.城鎮(zhèn)群規(guī)劃實施管理

4.1.跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題

跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃．，客觀上存在一個如何統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理以及統(tǒng)一實施的問題。能否有效地解決跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理問題，也是影響此類規(guī)劃實施效果的重要因素。在國外，解決這種跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題的普遍做法是建立相應的跨區(qū)管理機構，如“區(qū)域建設委員會”“城市聯合委員會”等。借鑒國外成功的經驗，建立跨行政區(qū)管理機構很有必要。關于跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理，還有一個重要問題，就是必須加強法制化建設。迄今為止，我國跨行政區(qū)域規(guī)劃的法制化建設仍十分落后。國外的成功經驗表明，成功的區(qū)域規(guī)劃尤其是跨行政區(qū)規(guī)劃的實施與管理，都是通過立法，具有嚴格的法制基礎。區(qū)域規(guī)劃作為對未來時空范圍內經濟、社會、人口、空間、資源、環(huán)境等方面發(fā)展協(xié)調的總體戰(zhàn)略，它不僅是一項技術過程，而且是一項政治過程，是一種政策行為和社會行為。

4.2行政區(qū)體制改革設想

在我國，不合理的政區(qū)體制也是造成區(qū)際利益沖突的重要因素。1980年代以來，在全國普遍推行“市帶縣”體制?！笆袔Эh”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級、各種類型的城市經濟區(qū)。由于在現有的體制背景下，市帶縣體制就其本質上講，還是地方政權的一種存在方式，是城市行政區(qū)而非經濟區(qū)。在實行市帶縣的地區(qū)，原來沒有上下級行政隸屬關系的市縣，現在卻有了明確的等級關系，故不可避免地產生一系列市縣利益沖突。從開展跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的角度看，要徹底解決這類地區(qū)的利益沖突問題，除了有關方面的改革外，還必須配合著行政區(qū)體制改革。1990年代，我國特大城市行政區(qū)劃

開始作出調整，由于我國法律規(guī)定直轄市下不能設市，所以只得采用改縣為區(qū)的方法。“撤縣改區(qū)”模式逐漸在全國特大城市中推行開來。但是“撤縣改區(qū)”模式存在許多弊端，一是造成城市持續(xù)向外蔓延，耕地資源大面積銳減；二是混淆了不同類型的行政區(qū)，出現假性城市化現象；三是撤縣改區(qū)有可能對原縣的社會經濟發(fā)展產生負面影響。因此，“撤縣改區(qū)”模式尚有待完善。

4.3加快區(qū)域基礎設施共建步伐

提升城鎮(zhèn)群的綜合競爭力，首先是加快區(qū)域性基礎設施共建步伐，它是城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展不可或缺的物質前提。建設過程中，一是區(qū)域性的基礎設施建設必須在城鎮(zhèn)群規(guī)劃和區(qū)域性專項規(guī)劃指導下進行；二是創(chuàng)新機制，解決好區(qū)域基礎設施建設資金；三是建立專門的區(qū)域性基礎設施建設發(fā)展基金，成立具有經濟調控能力和投資管理能力的協(xié)調機構，提高建設資金利用率。