城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用

一 強調(diào)城鄉(xiāng)綜合規(guī)劃

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《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》最重要規(guī)劃編制城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的改變是更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。它不僅包括城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃規(guī)劃編制城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，也包括鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，這意味著城鄉(xiāng)二元的體系被打破，城鄉(xiāng)規(guī)劃進入一體化的新時代。

該法的頒布標志著城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系不再停留在政府政策上，而是從法律意義上給予規(guī)劃編制城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思想的定位。

在具體內(nèi)容上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對城鄉(xiāng)管理的強化很大程度上反映在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局上。

城鄉(xiāng)空間布局對于城市規(guī)劃，是最核心的內(nèi)容。如何理解呢？以一座城市規(guī)劃為例。其規(guī)模比較大，周邊有山有水，城市只是中間的平原部分，山水及周邊土地不屬于城市范圍。按照舊的城市規(guī)劃法，城市規(guī)劃考慮的只是城市邊界內(nèi)的規(guī)劃范圍，城市之外的區(qū)域，即使是近鄰的區(qū)域也是規(guī)劃法覆蓋不到的，城市之外區(qū)域執(zhí)行的是國務院村鎮(zhèn)建設管理條例，所以城鄉(xiāng)規(guī)劃被人為分割成兩層，即二元化。但是城市并不是孤立存在的。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施后，城與鄉(xiāng)的邊界范圍就模糊了。按照城市規(guī)劃法規(guī)定，大城市是指城市和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口50萬以上的城市。農(nóng)村人口不作為確定城市規(guī)模的指標。例如一個市有500萬人，城區(qū)人口只有50萬，按舊法的概念它就只能算作中等城市，但就新法而言這樣的城市就是大城市了。兩部法律完全是不一樣的概念。城鄉(xiāng)規(guī)劃法取消了城市邊界的界定，也就取消了農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的界限，以后將會有戶籍等相關(guān)適應法規(guī)和配套政策陸續(xù)出臺。因此，這種影響將是根本性的。。

二 將人居環(huán)境建設作為目的之一

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《城市規(guī)劃法》相比，另外一個最重要的變化是把人居環(huán)境建設提升到法律的高度。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第1條明確規(guī)定：“為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。這不僅僅是增加了幾個字那么簡單，而是將過去的實體空間規(guī)劃提升到以人為本的居住環(huán)境建設層面。

而且由此可以明確，改善人居環(huán)境已經(jīng)成為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要立法目的之一，其重要法律地位得以確立。而且，還明確規(guī)定了一點，改善人居環(huán)境的工作是由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門來做，這是非常本質(zhì)的改變。也可以理解為人居環(huán)境建設已變成了政府的責任。

在具體要求上，城鄉(xiāng)規(guī)劃符改變了城市規(guī)劃法為規(guī)劃編制而規(guī)劃的指導思想，強調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃要與經(jīng)濟、社會、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展融合在一起，這也為建設和諧人居環(huán)境提供了一個良好的契機。簡單的說，以前的城市規(guī)劃法是擺在那里讓有關(guān)部門去執(zhí)行，現(xiàn)在的城鄉(xiāng)規(guī)劃法在內(nèi)容上是互動的，城鄉(xiāng)規(guī)劃“紙上畫畫，墻上掛掛”的被動局面將得到改變。城鄉(xiāng)規(guī)劃法遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設的原則，將自然與歷史文化遺產(chǎn)保護作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，并提出了保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌等要求。

當然，城市建設有一定的周期，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對人居環(huán)境的影響不會立竿見影，真正發(fā)生變化應該是實施一段時間之后。

三 為城市未來的發(fā)展掃除了障礙，提供了更大的空間

原有的《城市規(guī)劃法》為新區(qū)開發(fā)和舊城改造專設了一章（見第三章），對新區(qū)開發(fā)作了專門的規(guī)定?；仡?strong>規(guī)劃編制城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化我國開發(fā)區(qū)的建設歷程，規(guī)劃編制城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化我認為這也是起到積極作用的，在當時需要以經(jīng)濟發(fā)展為龍頭帶動城市的發(fā)展，以經(jīng)濟發(fā)展為核心。但是，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)最大的失敗就是浪費了土地?，F(xiàn)在土地是最寶貴的資源，18億畝生存底線已經(jīng)比較接近。

而新法取消了這一內(nèi)容，明確||地規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)范圍之外，不得設立各類城市開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)。顯然，取消此項有三大作用。首先，有助于城市規(guī)模的健康發(fā)展。新區(qū)開發(fā)與舊城改造結(jié)合得不好，也不能成為一種城市發(fā)展的主流模式。其次，這樣做有助于節(jié)約土地，對于增加城市的活力會有幫助。開發(fā)區(qū)占地多，生活設施不完善，缺乏活力。第三，有助于城市復合發(fā)展。

在城市性質(zhì)的界定上，新法做出了一個極有利于城市發(fā)展的決定。按照《城市規(guī)劃法》第19條規(guī)定，城市規(guī)劃編制時首先要對城市性質(zhì)進行明確定位，繼而對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生影響。而隨著經(jīng)濟發(fā)展的多樣化和交叉化，實際上產(chǎn)業(yè)發(fā)展越來越難以明確定性，比如IBM作為計算機生產(chǎn)是屬于第二產(chǎn)業(yè)，而作為電子綜合服務的提供商則是第三產(chǎn)業(yè)范疇。在新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，不對城市性質(zhì)作清晰的規(guī)定，這將對城市未來的發(fā)展預留了更大的彈性空間。

四 強化監(jiān)督職能，政府將對城市建設和房產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控將更有力

關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃實施內(nèi)容，原來在《城市規(guī)劃法》中只有11條，不到1頁篇幅，新法則設置了專門章節(jié)，包括18條內(nèi)容，占到2頁半篇幅，內(nèi)容非常充實。為什么增加了這么多內(nèi)容呢？以前的城市規(guī)劃法對房地產(chǎn)開發(fā)土地要素控制不是很嚴，現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃法對各個程序，比如選址許可證、工程規(guī)劃許可證的程序都有了非常明確的要求，包括鄉(xiāng)村的建設規(guī)劃許可證，城鄉(xiāng)建設的全過程都有具體的要求和規(guī)范，沒有空白點。此外，各個城市制定細則，沒有統(tǒng)一，現(xiàn)在也都有了明確|| 的標準。這樣將有助于政府主導城市發(fā)展的規(guī)模、方向、速度，調(diào)控城市建設和房地產(chǎn)開發(fā)。

由于以前不是特別清晰的監(jiān)督制度，原來的規(guī)劃與市場結(jié)合得很弱，導致城市規(guī)劃滯后于開發(fā)，現(xiàn)在提了很多具體的要求了，更加有法可依了，有助于城市以規(guī)劃為龍頭引領(lǐng)城市發(fā)展。這是一種巨大的進步。

完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系工作計劃

1、深化和完善城鎮(zhèn)規(guī)劃體系

依據(jù)上級部門制定的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃標準，研究制定我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃標準體系，抓緊編制我市城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展規(guī)劃，推進城市總體規(guī)劃局部調(diào)整工作。

2、抓好“一心、三線、五點”城鄉(xiāng)空間規(guī)劃

遵循區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌規(guī)劃建設。一是抓好城市核心區(qū)內(nèi)搞好城市重點項目規(guī)劃。二是圍繞國道線、省道線和長城旅游公路沿線，抓好小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃編制。三是圍繞旅游項目建設，自然風景區(qū)以及農(nóng)業(yè)旅游觀光、革命傳統(tǒng)教育基地的建設規(guī)劃。

3、切實做好舊區(qū)（城中村）改造和住房建設規(guī)劃編制工作

依據(jù)城市總體規(guī)劃、專項規(guī)劃，及時完成舊區(qū)（城中村）和住房建設規(guī)劃，確立住房建設的工作重點和任務，合理安排舊區(qū)（城中村）改造進程?？茖W合理地確定各類住房項目建設比例、規(guī)模和布局，重點規(guī)劃和發(fā)展普通商品房、經(jīng)濟適用住房和廉租住房。

4、積極開展專項規(guī)劃編制

抓緊完成供水、排水、道路交通、供熱和河流治理規(guī)劃編制；加快消防、市場、環(huán)境衛(wèi)生、中小學布局、居委會布局、商業(yè)網(wǎng)點布局、抗震、防洪規(guī)劃編制步伐，認真開展燃氣、電力、電信、地下空間利用等規(guī)劃編制工作，促進城市地下管線綜合利用，提高基礎設施建設的系統(tǒng)性和運營的安全性。

5、突出抓好控制性詳細規(guī)劃的.編制工作

以總體規(guī)劃為依據(jù)，按照城市控規(guī)編制計劃，加快編制工作進度，突出抓好重點開發(fā)建設地段，嚴格依據(jù)控制性詳細規(guī)劃出讓土地和批準開發(fā)建設，嚴格依據(jù)依法審批的控制性詳細規(guī)劃提供規(guī)劃設計條件。

6、開展總體城市設計和重要地段修建性詳細規(guī)劃編制，塑造一批彰顯特色、獨具魅力的城市亮點，提升城市品位

深入研究我市的自然景觀，準確把握特征，精心構(gòu)思市區(qū)形象，使項目布局、街區(qū)設計和重要建筑設計融合自然特征、歷史文脈和現(xiàn)代文明。突出抓好城市總體設計、城市道路景觀規(guī)劃，新城區(qū)修建性詳細規(guī)劃、綜合服務中心及周邊區(qū)域修建性詳細規(guī)劃、各城中村改造修建性詳細規(guī)劃、體育中心、青少年活動中心、新汽車客運南站、第四中學和第四實驗小學的規(guī)劃設計以及城市的綠化、亮化、美化設計。

7、抓好建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃的編制，推進城鄉(xiāng)一體化和社會主義新農(nóng)村建設

推進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化發(fā)展規(guī)劃編制進程，以市域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)域為單元進行城鄉(xiāng)一體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)居民點和產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設以及社會事業(yè)發(fā)展。

成都的城鄉(xiāng)一體化實際上的落實和措施是怎樣的？

2003年10月，黨的十六屆三中全會提出科學發(fā)展觀，強調(diào)按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的要求推進各項事業(yè)的改革和發(fā)展。10月22日，地處西部的成都召開推進城鄉(xiāng)一體化工作現(xiàn)場會，一場遍及全市1.24萬平方公里城鄉(xiāng)大地、以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化”為主題，涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會各個領(lǐng)域的重大變革由此拉開大幕——成都，在科學發(fā)展的歷史新起點上，開始了此后5年以城鄉(xiāng)一體化破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、謀求城市與農(nóng)村同發(fā)展共繁榮的生動實踐。

經(jīng)過5年實踐，一個城鄉(xiāng)互動、共同繁榮的局面正在成都顯現(xiàn)。5年來，成都市地區(qū)生產(chǎn)總值增長91%，地方財政收入增長705%，農(nóng)業(yè)增加值增長37%，農(nóng)民人均純收入增長67%，城鎮(zhèn)化率提高了10%。從2003年開始，成都城鄉(xiāng)居民收入差距呈現(xiàn)出縮小的趨勢，2003—2007年，成都城鄉(xiāng)居民收入比始終保持在2.5—2.6的范圍內(nèi)。今年上半年，雖遭地震重創(chuàng)，全市生產(chǎn)總值和農(nóng)民人均現(xiàn)金收入依然保持11%以上的增長。

以城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化為先導，確立全域成都的發(fā)展格局 拿著規(guī)劃圖紙介紹情況，這是記者在成都市縣鄉(xiāng)基層采訪時最常見的情景，這從一個側(cè)面反映出規(guī)劃意識正扎根廣大基層干部的頭腦，“按規(guī)劃辦事”正成為新的行政習慣。

2003年，成都在推進城鄉(xiāng)一體化之初即明確提出“以規(guī)劃為龍頭和基礎”，并作為“科學發(fā)展和依法行政的基礎”。當年，成都開始了新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，征得建設部同意，成都城市總體規(guī)劃修編工作同時啟動。成都產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃也開始從無到有開始編制，各區(qū)(市)縣的規(guī)劃在此基礎上陸續(xù)修編，交通、教育、醫(yī)療、物流、文化等一系列指導城鄉(xiāng)發(fā)展的重要專項規(guī)劃相繼完成。根據(jù)修編后的城市總體規(guī)劃，成都全市被劃分為3個圈層：5城區(qū)及高新區(qū)為中心城；新都、青白江、龍泉驛、華陽、雙流、溫江、郫縣等7個城市組團為近郊區(qū)，并與中心城共同構(gòu)成主城區(qū)；遠郊區(qū)則包括都江堰、邛崍、彭州、崇州、金堂、大邑、蒲江、新津8個(市)縣。

城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃等各項規(guī)劃有機銜接、高度一致。城鄉(xiāng)一體化的目標被融入成都城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管理的公共政策中，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系全面重構(gòu)，市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃進一步完善，市域全境規(guī)劃、新農(nóng)村建設規(guī)劃等從無到有，并且相互對照，銜接一致。成都城鄉(xiāng)規(guī)劃，從市到區(qū)(市)縣、再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到村、社區(qū)和農(nóng)民集中居住區(qū)，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋。

成都市規(guī)劃局局長張樵說，現(xiàn)在我們的工作量是以前的好幾倍，我們的成果受尊重的程度則無可比擬。

2008年1月1日實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，把城市和鄉(xiāng)村建設看成是整體的系統(tǒng)工程?，F(xiàn)在回頭看，當初成都提出變“城市規(guī)劃”為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”的舉動，并非突發(fā)奇想，而是順應城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的適時之舉。

2007年7月，成都首次提出“全域成都”的理念，把1.21萬平方公里幅員面積作為一個現(xiàn)代化的都市區(qū)來統(tǒng)籌發(fā)展，并據(jù)此初步規(guī)劃出“一區(qū)、兩帶、六走廊”的“全域成都發(fā)展格局”。

以“三個集中”為核心，聯(lián)動推進新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

“三個集中”指工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中和土地向規(guī)模經(jīng)營集中，是成都城鄉(xiāng)一體化的核心。

邛崍市羊安鎮(zhèn)位于成都遠郊,前幾年經(jīng)濟實力在邛崍的24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中也只能排到中游。在成都推進城鄉(xiāng)一體化的過程中，羊安鎮(zhèn)先后實施了大慶高宇磷酸一銨項目、中冶美利崍山紙業(yè)項目、四川品牌家具工業(yè)園項目等一批重點項目，將53家企業(yè)集中到羊安工業(yè)集中區(qū)發(fā)展。2007年，全鎮(zhèn)工業(yè)增加值達3.15億元，較2004年增加1.95億元，增長162%，規(guī)模以上工業(yè)增加值達2.25億元，較2004年增加1.55億元，增長218%。

依靠工業(yè)集中集約發(fā)展，帶動城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造了轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力的條件，有效解決了城鄉(xiāng)居民就業(yè)，加快了新型城市化進程。3年來，羊安鎮(zhèn)共投資5.5億元，全面推進羊安新城和2個二級場鎮(zhèn)、4個農(nóng)村新型社區(qū)及5個弱勢群體集中救助所建設。目前，羊安新城農(nóng)民集中居住總計2500余戶近萬人，其中農(nóng)民跨村集中居住1116戶3900人。

同時，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)村富余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村騰出土地實施規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件。羊安鎮(zhèn)湯營村，在群眾自愿的基礎上，由農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股、村集體以新增耕地入股、國有獨資興農(nóng)公司投入風險股金100萬元，成立了湯營農(nóng)業(yè)有限責任公司，由公司對集中起來的耕地進行統(tǒng)一規(guī)?；N植，股東自愿轉(zhuǎn)為公司員工。

目前，湯營農(nóng)業(yè)公司集約了全村80%的耕地，規(guī)模經(jīng)營土地由1060畝增加到2070畝，入股農(nóng)戶增至總戶數(shù)的77%，土地產(chǎn)出效益由平均每畝五六百元增加到1600元。今年，該村農(nóng)民人均純收入預計將超過7000元，比成立公司前翻了一番。

土地規(guī)模經(jīng)營帶來了農(nóng)民生產(chǎn)和收入方式的轉(zhuǎn)變。村民閆樹清算了一筆賬，作為公司股東，一畝地一年有400公斤稻谷的保底收入，在公司上班每月掙550元的工資，年末每畝地還有分紅。他說，“現(xiàn)在我有3份收入，一年下來能掙1萬多元，是3年前的兩倍多?！?/p>

羊安鎮(zhèn)是成都實施“三個集中”的縮影。5年來，成都市大力實施工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中和土地向規(guī)模經(jīng)營集中，促進了城鄉(xiāng)資源空間整合與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是加快了工業(yè)集中發(fā)展。通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策引導，將原規(guī)模小、布局散的116個工業(yè)開發(fā)區(qū)，優(yōu)化調(diào)整為21個工業(yè)集中發(fā)展區(qū)，2007年入駐規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)1449戶，工業(yè)增加值的集中度達63.5%。二是引導農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。5年新建農(nóng)民集中居住區(qū)和農(nóng)村新型社區(qū)2249.1萬平方米，37.8萬農(nóng)民生活居住條件得到改善，城鎮(zhèn)化率由2002年的55.7%提高到2007年的63%，每年以2個以上百分點增長。三是推進土地規(guī)模經(jīng)營。5年共流轉(zhuǎn)農(nóng)用地235.6萬畝，其中流轉(zhuǎn)耕地170.8萬畝，全市2000畝以上集中成片的糧食規(guī)模經(jīng)營面積達2.6萬畝。建成標準化特色農(nóng)產(chǎn)品基地152個，新建農(nóng)村專合組織1911個，培育規(guī)模以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)615家，聯(lián)系帶動農(nóng)戶135.2萬戶。